Rede voorzitter mr. H.F.M. Hofhuis

De rechtspraak van binnen en van buiten

In dit gezelschap van juristen wil ik spreken over het juridische vak dat ik nu zo’n 33 jaar beoefen, het rechterschap, dat voor mij hier in Utrecht is begonnen. Als zij-instromer in 1977 had ik er hoge verwachtingen van. En die zijn uitgekomen. Tegen deze persoonlijke achtergrond, van binnenuit dus, zal ik iets zeggen over rechters, het maatschappelijke belang van rechtspraak, enkele systeemkenmerken en mogelijkheden tot verbetering. In het algemeen: het functioneren van de rechtspraak in Nederland in deze soms wat onrustige tijd.

De rechtspraak is te zien als een organisatie en als een door regels beheerst systeem, maar het rechtspreken wordt beoefend door individuen, door rechters. Het systeem kan niet goed werken als zij niet op hun taak zijn berekend. Het is dus zinvol stil te staan bij de eisen waaraan een rechter moet voldoen. Dat gebeurt natuurlijk ook van tijd tot tijd binnen de organisatie, om functie-eisen vast te stellen voor de selectie en de opleiding, voor de functiewaardering en voor nog veel meer. Ik heb bijeenkomsten meegemaakt waarin het aantal functie-eisen op 48 is gesteld. Allemaal belangrijk, maar niet allemaal in gelijke mate. Ik noem de drie aspecten die in mijn ogen het belangrijkst zijn, en zonder hiërarchie, want zij zijn in gelijke mate onmisbaar: integriteit (met inbegrip van onpartijdigheid, onbevangenheid, maar ook durf), vakmanschap (in juridisch opzicht, maar ook qua inlevingsvermogen, weten wat er voor deze procesdeelnemers en anderen op het spel staat) en het vermogen autonoom te beoordelen wat rechtvaardig is. De meningen over wat rechtvaardig is kunnen van elkaar verschillen en het is de rechter die daarover beslist, maar niet op basis van zijn hoogst persoonlijke opvatting over de eisen van rechtvaardigheid in het aan hem voorgelegde geval. Hij moet steeds de regels toepassen. De eis van vakmanschap, deskundigheid, moet waarborgen dat hij de relevante regels ook kent. Maar het recht is méér dan “regels zijn regels”. Rechtvaardigheid vraagt heel af en toe om afwijking van regels, en het recht laat dit soms ook toe. De actuele discussie over veel zwaardere minimumstraffen gaat in de kern hierover. Welke vrijheid vertrouwt de wetgever aan de rechter toe?

Goede, rechtvaardige rechtspraak is nooit het één (vaste regels) of het ander (maximale vrijheid om daarvan in een concreet geval af te wijken). Graag haal ik de woorden van de grootvader van de Israëlische schrijver Amos Oz aan, zoals vermeld in zijn boek Een verhaal van liefde en duisternis: “In het algemeen, zei hij altijd tegen ons, kun je beter wat minder organiseren en wat meer elkaar helpen en zelfs wat vergeven. Hij geloofde in twee dingen, […] in mededogen en gerechtigheid […]” – waarmee hij doelde op gerechtigheid als een geheel van regels, H – “Maar hij was van mening dat je die twee altijd met elkaar moet verbinden: gerechtigheid zonder mededogen is geen gerechtigheid maar een slachthuis. Anderzijds, mededogen zonder gerechtigheid, dat is misschien goed voor Jezus, maar niet voor eenvoudige mensen die gegeten hebben van de appel van het kwaad.”

De rechtspraak als organisatie, als systeem, moet waarborgen dat aan de drie hier genoemde eisen wordt voldaan, met de kanttekening dat volmaakte rechters en volmaakte organisaties niet bestaan. Tot de waarborgen behoren de selectie en opleiding, die de naam hebben zwaar te zijn. De benoeming “voor het leven” strekt tot onbeïnvloedbaarheid van de rechter in de behandeling en beslissing van een zaak. Ter beteugeling van zijn macht over de vrijheid of het vermogen van anderen, én om zijn beslissingen controleerbaar te maken, geldt de eis van motivering; een in modieus Nederlands geformuleerde Grondwet zou hier misschien het woord “transparantie” gebruiken. De openbaarheid van rechtspraak en rechterlijke uitspraken hangt hiermee samen. Er zijn overigens nog nooit zoveel uitspraken gepubliceerd als in deze tijd. Het hoger beroep, indien toegelaten, biedt mogelijkheden voor een nieuwe behandeling en een nieuw oordeel, in volle omvang. Procespartijen krijgen zo een herkansing en de mogelijkheid eigen fouten te repareren, maar rechtsmiddelen zijn er ook om fouten of verkeerde taxaties van rechters te laten herstellen. Hulpmiddelen voor de bewaking van de integriteit, tot slot, zijn onder meer: interne – maar gepubliceerde – gedragscodes, de mogelijkheid van wraking en het klachtrecht.

Berichten over “de rechtspraak onder vuur” en “crisis in de rechtsstaat” – waar of niet waar – laten zien dat dit systeem niet altijd overtuigend werkt. Internationaal doet de Nederlandse rechtspraak het niet slecht en veel andere instituties hebben lagere scores, maar het vertrouwen in de rechtspraak, hoe moeilijk ook meetbaar, is niet hoog genoeg. Onderzoek lijkt aan te tonen dat er samenhang is tussen vertrouwen in de overheid als geheel en vertrouwen in de rechtspraak, maar dit betekent niet dat dit laatste geheel afhankelijk is van externe factoren. Op alle drie hoofdpunten (integriteit, vakmanschap, rechtvaardigheid) zijn er gebeurtenissen of thema’s die de vraag oproepen of de rechtspraak haar zaken voldoende op orde heeft. Er zijn recente kwesties die de integriteit van rechterlijke functionarissen betreffen, maar daarbij gaat het als ik het goed zie om incidenten, niet om structurele zaken. En los daarvan: de wens tot meer diversiteit in het rechtersbestand blijft hoogst actueel. De eis van vakmanschap kan spelen bij rechterlijke dwalingen. Het met die eis in mijn ogen samenhangende begrip inlevingsvermogen moet niet alleen bij individuele rechters aanwezig zijn, maar ook bij hun beroepsgroep als geheel. Rechters maken “alles” mee, zij zien abjecte en verdrietige aspecten van de samenleving en menselijke zwakheden en de gevolgen daarvan op kleine en soms grote schaal, maar zij ontkomen, in totaliteit, niet steeds aan het verwijt – het beeld, want daarover gaat het hier – van wereldvreemdheid of naïviteit. En wat de eis van rechtvaardigheid betreft is er de steeds terugkerende vraag of strafrechters zwaar genoeg straffen, en meer recent of zij voldoende oog hebben voor het slachtoffer. In het bestuursrecht speelt de vraag of de procedures een uitkomst kunnen hebben die gaat over de zaken waarop het voor de burger echt aankomt. Alles bijeen dus: factoren die afbreuk kunnen doen aan het gezag van de rechter, dat vanzelfsprekend zou moeten zijn.

Er staat veel op het spel. Het belang van integere, deskundige en rechtvaardige – kortom: deugdelijke – rechtspraak is enorm. Iedereen moet ervan op aankunnen dat de rechtspraak, op individueel en collectief niveau, aan deze eisen voldoet. De gang naar de rechter, op eigen initiatief of noodgedwongen, moet worden gemaakt in het vertrouwen dat de behandeling en de beslissing in handen zijn van rechters die onbevangen, met verstand van zaken en met een praktische wijsheid optreden. Maar voor het goed functioneren van de rechtspraak is ook nodig dat degenen die de gang naar de rechter misschien nooit maken, dat beeld delen. Als de Nederlander gemiddeld maar één keer in zijn leven met een rechter te maken krijgt, zijn er velen die dat nooit meemaken. Ook zij, veelal afgaande op de media, moeten het veilige gevoel hebben dat zij, als het ooit gebeurt, op een deugdelijke berechting kunnen rekenen. Het bevorderen van goede rechtspraak, die aan deze eisen voldoet, is bij uitstek een overheidstaak, zelfs een primaire. Er is ook particuliere rechtspraak, naast talloze andere vormen van – bevredigende – afdoeningen van geschillen buiten de overheidsrechter, maar al die vormen kunnen en moeten uiteindelijk, als zij geen blijvend succes hebben, terugvallen op enige vorm van overheidsrechtspraak en zich oriënteren op wat de overheidsrechter zou doen als hij ermee te maken zou krijgen. Een ordelijke samenleving, een rechtsstaat, heeft in vrijheid oordelende rechters nodig, die het laatste woord hebben in de vorm van uitspraken die zo nodig met overheidsdwang kunnen worden ten uitvoer gelegd. “Dit is mijn uitspraak, hiermee moet u het doen”, pleegt mijn Rijdende Collega trefzeker te zeggen, zij het dat hij dan niet als overheidsrechter optreedt, maar als bindend adviseur en dus als particuliere geschilbeslechter. Kort samengevat: rechtspraak is – zoals economen zeggen – een merit good, een collectief goed met een belang dat de direct betrokkenen te boven gaat.

Het zou overbodig moeten zijn dit te zeggen, maar dat is niet zo. Er zijn ontwikkelingen die mij ongerust maken en die de hier beschreven functie van de overheidsrechtspraak lijken te veronachtzamen. De kabinetsplannen voor kostendekkende griffierechten (niet in het strafrecht, het jeugdrecht en het asielrecht) gaan uit van de gedachte dat de burger die, “gemiddeld eens in zijn leven”, met rechtspraak te maken krijgt, de kosten daarvan zelf moet dragen. Een soort “de vervuiler betaalt” dus. Dit uitgangspunt miskent dat het belang van deugdelijke rechtspraak veel meer omvat dan de gezamenlijke belangen van alle partijen. Van degenen die een beroep doen op de overheidsrechter mag een eigen bijdrage worden gevraagd, zoals ook sinds jaar en dag gebeurt. Ik heb het tot zover dus niet over de hoogte van de tarieven die het kabinet voor ogen heeft – dit zou mij hier ook niet passen – maar over het fundament, de rechtsgrond, van zijn voorstel. Daarnaast nog een enkel woord over de gevolgen van deze plannen. Een substantieel deel van de beoogde bezuiniging of besparing moet worden bereikt door vraaguitval: veel minder zaken en dus lagere kosten van het rechterlijke apparaat. Het is zeer de vraag of de zaken die wegvallen, globaal de zaken zijn die, voor de betrokkenen zelf of voor de samenleving als geheel, er niet of nauwelijks toe doen of die op andere wijze kunnen worden opgelost. Ik vrees dat dit niet het geval is. Echte bagatelzaken zijn schaars en vragen niet een rechtevenredig deel van de aandacht van het rechterlijke apparaat. Als er 20% minder “onbelangrijke” zaken binnenkomen, worden de kosten niet zonder meer 20% lager. En ten slotte noem ik nog twee kleinere aspecten die de rechtvaardigheid van de voorstellen betreffen. Ook degenen die de gang naar de rechter niet hebben gezocht en als verweerder in een civiele zaak ten slotte gelijk blijken te hebben, moeten om dit gelijk te krijgen, in veel gevallen alvast veel méér betalen dan tot nu toe het geval is, zonder de zekerheid dat zij dat bij het winnen van de procedure terugkrijgen. Soms, bij echt grote geldvorderingen, zal het gaan om bedragen die een ruim veelvoud zijn van de werkelijke kosten van de behandeling van hun zaak. Mogelijk een sympathieke gedachte uit het oogpunt van verdeling van de pijn (de sterkste schouders die de zwaarste lasten dragen), maar ook voor deze twee aspecten springt een toereikende rechtsgrond niet in het oog.

Tot nu toe heb ik al enkele keren het begrip “het systeem” laten vallen. Het recht vormt een systeem, met een oud en beproefd fundament en veel nieuwbouw. Dit geldt ook voor de regels voor de rechtspraak of de organisatie daarvan. Ik noem er enkele. De macht van de rechter komt op één manier tot uiting, namelijk door zijn uitspraak. De rechters (per zaak één, soms drie en heel zelden vijf) zijn alleen zelf verantwoordelijk voor de beslissing. Maar die beslissing is ook hun enige bemoeienis; ook zij moeten het “ermee doen”. Rechters spreken, zo heet het, alleen door hun vonnis. Het geheim van de raadkamer verhindert dat zij anders dan door de tekst van hun vonnis naar buiten brengen hoe hun onderlinge debat is verlopen of welke motieven “eigenlijk” de doorslag hebben gegeven of niet hebben meegespeeld. En het is alleen die rechter (mogelijk met zijn collega’s in één kamer) die de verantwoordelijkheid draagt. Deze berust dus niet bij bestuurlijke organen van de rechtspraak. Die mogen zelfs niets zeggen over de juistheid, de begrijpelijkheid of de aanvaardbaarheid van de beslissing. Ik zei al eerder dat ons systeem bovendien vaak de mogelijkheid van hoger beroep kent, met een tweede, nieuwe, behandeling en beslissing. Dat is bijzonder, want voor heel veel andere professionals is er zo’n systeem van een complete herbeoordeling niet. Maar het is naar zijn aard een intern systeem, en daarmee zijn de mogelijkheden van het systeem vaak ook wel zo ongeveer uitgeput. Pogingen om daarna of daarbuiten recht te krijgen, voor wie meent dat hem toch geen recht is gedaan, plegen te stranden. In de rechtstaal: “zij stuiten af op het gesloten systeem van rechtsmiddelen” – een jargon dat niet direct overtuigend zal zijn voor degenen die weinig op hebben met systemen en al helemaal niet met gesloten systemen. Ook het toezicht op rechters en hun gedragingen (los van hun beslissingen) ligt in handen van organen van de rechtspraak. Artikel 116 lid 4 van de Grondwet zegt het, in niet heel toegankelijk Nederlands, zo: “De wet regelt het toezicht door leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast uit te oefenen op de ambtsvervulling van zodanige leden en door personen bedoeld in het vorige lid.” Bij dit laatste gaat het om lekenrechters, waarvan wij in Nederland enkele zeldzame voorbeelden kennen.

Ook in een ander opzicht werkt het systeem vooral intern. De voorzitter van de Algemene Rekenkamer, bij uitstek een orgaan dat externe aanbevelingen met algemene strekking doet, heeft enkele jaren geleden de rechtspraak voorgehouden dat zij, als collectiviteit, niets doet met haar waardevolle wetenschap over allerlei aspecten van de samenleving die rechters in hun werk tegenkomen. Rechters beslissen in hun zaken, maar hun zicht op algemene tendensen of zelfs misstanden leidt, heel kort gezegd, tot niets; behalve natuurlijk in hun uitspraken, maar die gaan vaak helemaal niet over dergelijke algemene aspecten. Reacties uit onze eigen kring op deze prikkelende opmerkingen waren er nauwelijks. Rechters zien voor zichzelf kennelijk één taak weggelegd: beslissen in de hun voorgelegde zaak. Het systeem en de praktijk voorzien niet of nauwelijks in dat meerdere. Daarvoor zijn goede redenen. De rechter pleegt als zodanig niet deel te nemen aan het maatschappelijke debat over kwesties die hij in een concrete zaak op zijn tafel krijgt. Er zijn, zelfs op het niveau van zijn organisatie, gevaren voor zijn onbevangenheid als beslechter van latere geschillen van dezelfde aard. Aan deelnemers aan een publieke discussie kan door anderen, die andere opinies hebben, al snel een eigen belang of agenda worden toegedicht, al is het maar om hun gelijk bevestigd te krijgen.

De hier genoemde systeemkenmerken – heel kort gezegd: de autonomie van de rechter in zijn beslissing, met geen andere correctie dan beroep op een hogere rechter – hebben alle een ruime traditie en een stevig fundament. Ik bepleit niet dat deze kenmerken vervallen. Maar dit betekent niet dat wij hierin kunnen berusten, in de veilige wetenschap dat ons systeem toch maar mooi in elkaar zit. In elk geval kunnen wij niet volstaan met een beroep op “het systeem”, dat nu eenmaal is zoals het is. Hier bestaat een discrepantie tussen de intern ruim gedeelde opvattingen en die van velen in de buitenwereld. Als wij niet tegelijk uitleggen waarom het systeem deze kenmerken heeft, schiet de toelichting tekort en doen wij ook het systeem tekort. Dit geldt voor bijna alle hier besproken elementen: de beperkingen in het reageren op inhoudelijke externe kritiek – beperkingen zowel voor de betrokken rechter(s) zelf als voor de bestuurders –, het geheim van de raadkamer, de mogelijkheden en de grenzen van rechtsmiddelen en de terughoudendheid van rechters en hun organisatie om zich, ondanks hun soms grote ervaringskennis, te mengen in het maatschappelijke debat over allerlei zaken. Daarvoor bestaan telkens goede redenen, die het verdienen te worden uitgelegd met aansprekende voorbeelden, in de uitspraken en zo nodig in de media.

Bovendien kan het goed zijn om niet alleen uit te leggen, maar ook om intern en extern de discussie aan te gaan over nut en noodzaak van systeemkenmerken zoals deze. Niet alle genoemde kenmerken vloeien dwingend voort uit wetgeving van nationale of internationale oorsprong. Er zijn fatsoenlijke rechtsstelsels zonder het geheim van de raadkamer, in onze vrij absolute vorm, en andere met een ruime rol voor lekenrechters. Enkele jaren geleden sprak ik met de president van de rechtbank van Kopenhagen over het daar diep verankerde systeem met lekenrechters naast beroepsrechters. “Ik heb 2000 ambassadeurs van de rechtbank hier in de stad”, zei hij, in een land waar al jarenlang het vertrouwen in de rechtspraak internationaal gezien ongeëvenaard hoog is. Hiermee is niet gezegd dat hierin de (of zelfs maar een) sleutel ligt voor de aanpak van onze problemen, maar wel dat oplossingen niet per se binnen het nu bestaande, intern zo gekoesterde, systeem zijn te zoeken. Ook bezinning op het klachtrecht over rechters is aan te bevelen. Een rol van externe partijen zou ik toejuichen. Op 1 juli a.s. treden juist de nieuwe artikelen 13a e.v. van de Wet op de rechterlijke organisatie in werking, met het externe klachtrecht. Daaraan is een lang debat voorafgegaan, onder meer over de mogelijkheid van een rol van de Nationale ombudsman in het klachtrecht. Hiervan is uiteindelijk afgezien. Dit debat heeft zich helaas vooral in de beslotenheid van de voorfase afgespeeld en niet bij de behandeling door de Staten-Generaal. Ik had graag gezien dat de Nationale ombudsman hier een taak had gekregen.

Het gaat mij meer in het algemeen om de wenselijkheid van een discussie over de mate waarin de rechtspraak “vreemde ogen” toelaat in de eigen organisatie. Hieronder valt ook de herzieningsprocedure in het strafrecht. Een externe inbreng in deze procedure zou kunnen bijdragen aan het vertrouwen dat de organisatie fouten kan erkennen en herstellen. Rechters geven fouten niet gemakkelijk toe. Dat is een veel voorkomende menselijke eigenschap, die in mijn beroepsgroep wettelijke steun vindt in de al genoemde beperkingen voor het geven van nadere uitleg over beslissingen. Deze beperking geldt temeer voor uitspraken die niet slechts uitleg maar correctie behoeven. Daarvoor zijn goede gronden – er kan nu eenmaal maar één vonnis zijn met rechtskracht –, maar zij staan niet in de weg aan zelfkritiek en het naar buiten brengen van de resultaten daarvan, afhankelijk van de omstandigheden al dan niet op zaaksniveau. Hierin is de rechtspraak niet sterk genoeg, en daarover moeten wij het hebben.

Discussie is ook wenselijk over de benoemingsduur van rechters. De benoeming voor het leven verdient het te blijven bestaan, maar ruimere mogelijkheden om duurzaam niet goed functionerende rechters te ontslaan – mits door de hoogste rechter – zouden de rechtsstaat niet aantasten, maar versterken. Rechters moeten een ijzersterke rechtspositie hebben, om onbevangen en vrij te kunnen beslissen, maar hierin schuilt geen rechtvaardiging voor levenslange prolongatie van ondermaats presteren, ook al is dit hoogst zeldzaam.

Ook het innovatieve vermogen van de rechtspraak kan verbeteren. Enkele decennia geleden is het kort geding een adequaat antwoord geworden op de vraag naar snellere en doeltreffender civiele rechtspraak. Er zijn specialistische rechtspraakvoorzieningen die zeer gewaardeerd worden door de gebruikers. De huidige praktijk van de comparitie na antwoord vormt naar mijn overtuiging een grote verbetering in de civiele bodemprocedure, die daardoor effectiever en rechtvaardiger kan verlopen dan voordien. De wijze waarop – ik zeg het met enige trots: met een begin in Den Haag – civiele letselschadezaken worden behandeld, doet veel meer recht aan de belangen die daarbij spelen dan in het verleden vaak het geval was. Verdere verbeteringen, in het systeem én in de toerusting van de rechters en hun medewerkers, zijn mogelijk. Een integere, deskundige en rechtvaardige rechtspraak verdient het.

Ten slotte. Rechters hebben geen agenda, in de zin van een eigen belang bij de afdoening van hun zaken. Maar juristen in het algemeen, wij allen dus, hebben wel deze agenda dat zij het recht toepassen, zo nodig veranderen, maar vaak ook: uitleggen. Dat is niet altijd eenvoudig, zeker niet ten opzichte van degenen die onze rechtstaal niet verstaan. Zelf heb ik – met een bij mij thuis gevleugeld woord dat naar ik meen door Frits Abrahams is bedacht – “knopvrees”, een huiver om onbekende apparaten te bedienen. Ik snak dan naar een goede uitleg, op mijn niveau. Dat is wat wij, juristen, als ambassadeurs van het recht, zouden moeten doen. En dat betekent ook: met een optimum van gerechtigheid (als trouw aan het systeem) en mededogen.